礦山礦產(chǎn)資源管理迎來重大改革

　　2019年12月31日，自然資源部下發(fā)《關(guān)于推進礦產(chǎn)資管理改革若干事項的意見(試行)》(以下簡稱《意見》)?！兑庖姟分饕ǖV業(yè)權(quán)出讓制度改革、油氣勘查開采管理改革、儲量管理改革3個方面的內(nèi)容。

　　《意見》出臺的背景

　　文件出臺主要基于3個方面的考慮：一是貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于礦業(yè)權(quán)出讓制度改革、石油天然氣體制改革、統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革、加大油氣勘探開發(fā)力度等決策部署，深化“放管服”改革，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用;二是立足礦產(chǎn)資源勘查開采實際，為解決礦產(chǎn)資源管理中存在的突出問題，將實踐中一些成熟、可行的經(jīng)驗提煉總結(jié)，上升到制度層面，為正常有序推進礦產(chǎn)資源管理工作提供政策保障;三是推進有關(guān)制度改革，先行先試，為礦產(chǎn)資源法修改積累重要實踐經(jīng)驗。

　　本次改革對礦業(yè)權(quán)出讓作出了具體的調(diào)整主要基于哪些考慮?

　　這次《意見》里重大的改革，主要有以下幾個方面的考慮：

　　第一，目標(biāo)導(dǎo)向。這項改革是貫徹落實黨中央、國務(wù)院近年來有關(guān)礦產(chǎn)資源領(lǐng)域重要的改革舉措之一。具體來講，一是貫徹2017年中辦、國辦印發(fā)的《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》，這個《方案》經(jīng)過6個省區(qū)近2年的試點，取得了積極成效。二是貫徹落實中央深化“放管服”改革的要求。這項改革一直在持續(xù)推進。另外，最近十九屆四中全會作出了《關(guān)于推進國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的決定》，要求構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，這里也強調(diào)了要健全調(diào)動中央和地方積極性的體制機制，總的來講，明確地方和中央的事權(quán)，提高政府的辦事效率。這項權(quán)限的調(diào)整，主要是考慮這幾個方面的改革在礦產(chǎn)資源管理領(lǐng)域的落實。

　　第二，問題導(dǎo)向。一是大家感覺到目前的分類對管理的連續(xù)性，以及探礦權(quán)、采礦權(quán)管理的統(tǒng)一性還是有影響的，所以這項改革是按照同一個礦種的概念。二是同一礦種無論探礦權(quán)還是采礦權(quán)都是一個部門管理，解決一個礦種一個部門管理的明確性，也方便相對人，省得轉(zhuǎn)來轉(zhuǎn)去，提高辦事效率。

　　改革后，自然資源部負責(zé)石油、烴類天然氣、頁巖氣、放射性礦產(chǎn)、鎢、稀土等14種重要戰(zhàn)略性礦產(chǎn)探礦權(quán)采礦權(quán)出讓登記。主要考慮重要能源、保護性開采特定礦種、新興工業(yè)原材料等重要戰(zhàn)略性礦產(chǎn)由中央一級負責(zé)，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)中的大宗礦產(chǎn)通過礦產(chǎn)資源規(guī)劃加強管控，由省級自然資源主管部門負責(zé)。其他礦種由省級及以下自然資源主管部門負責(zé)。

　　向內(nèi)外資公司開放油氣勘查開采市場是基于什么樣的考慮?

　　《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》要求有序放開油氣勘查開采市場，逐步形成以大型國有油氣公司為主導(dǎo)、多種經(jīng)濟成分共同參與的勘查開采體系。《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負面清單)(2019年版)》已取消石油、天然氣、煤層氣勘查開采對外商投資僅限于合資合作的限制。

　　自2012年以來，部先后開展了頁巖氣、常規(guī)油氣、煤層氣探礦權(quán)競爭出讓改革試點，對準(zhǔn)入門檻進行了實踐探索。油氣一口探井成本上千萬元甚至高達億元人民幣，要求從事油氣勘查開采的企業(yè)須具有一定的資金實力和抗風(fēng)險能力?！兑庖姟房紤]到油氣勘查的高風(fēng)險、高投入等特點，對企業(yè)凈資產(chǎn)做了最低要求，且規(guī)定應(yīng)符合安全、環(huán)保等資質(zhì)要求和規(guī)定，并具有相應(yīng)的油氣勘查開采技術(shù)能力。本次放開油氣勘查開采市場，凡是在中華人民共和國境內(nèi)注冊，凈資產(chǎn)不低于3億元人民幣的公司，均有資格按規(guī)定取得油氣礦業(yè)權(quán)，包括外資企業(yè)和民營企業(yè)。

　　這次在礦產(chǎn)資源儲量管理改革方面有哪些亮點?

　　現(xiàn)行儲量管理制度設(shè)計中，主要有評審、備案、登記3個環(huán)節(jié)，存在評審范圍邊界不清，備案與登記管理環(huán)節(jié)重復(fù)，登記審查環(huán)節(jié)較為復(fù)雜，需經(jīng)評審機構(gòu)核實、下級管理機關(guān)初審等多個環(huán)節(jié)，登記數(shù)據(jù)項多、填報內(nèi)容多，容易出錯等問題。

　　此次改革，一是取消礦產(chǎn)資源儲量登記事項。簡化歸并評審備案和登記，縮減辦理環(huán)節(jié)和要件，礦產(chǎn)資源儲量登記書內(nèi)容納入評審備案管理，不再作為礦業(yè)權(quán)登記要件，將評審備案結(jié)果作為統(tǒng)計的依據(jù)。二是明確評審備案范圍。縮減政府直接評審備案范圍，將原來18種評審備案情形減為4種，即只對探礦權(quán)轉(zhuǎn)采礦權(quán)、采礦權(quán)變更礦種與范圍，油氣礦產(chǎn)在探采礦期間探明地質(zhì)儲量、其他礦產(chǎn)在采礦期間資源量發(fā)生重大變化的礦產(chǎn)資源儲量，以及建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)進行評審備案。

　　規(guī)范財政出資勘查工作是怎樣考慮的?

　　中央和地方財政出資開展的地質(zhì)勘查，主要是基礎(chǔ)性公益性地質(zhì)調(diào)查和戰(zhàn)略性礦產(chǎn)勘查工作。目的有以下4個方面：一是編制地質(zhì)礦產(chǎn)有關(guān)規(guī)劃和工作部署，二是為自然資源管理機關(guān)出讓礦業(yè)權(quán)提供區(qū)塊，三是引導(dǎo)和拉動商業(yè)性礦產(chǎn)勘查，四是開展戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源勘查。

　　財政出資開展的地質(zhì)勘查工作，要堅持準(zhǔn)確定位，充分發(fā)揮社會資金在礦產(chǎn)勘查中的主體地位。此次對相關(guān)工作進行了規(guī)范，中央或地方財政出資勘查項目，不再新設(shè)置探礦權(quán)，憑項目任務(wù)書開展地質(zhì)勘查工作。

　　本辦法下發(fā)前已設(shè)探礦權(quán)的，自然資源主管部門可以繼續(xù)辦理探礦權(quán)延續(xù)登記，完成規(guī)定的勘查工作后注銷探礦權(quán)，由自然資源主管部門面對各類市場主體公開競爭出讓礦業(yè)權(quán)。

　　自然資源部文件內(nèi)容如下：

各省、自治區(qū)、直轄市自然資源主管部門，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團自然資源主管部門：

　　為貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于礦業(yè)權(quán)出讓制度改革、石油天然氣體制改革、加大油氣勘探開發(fā)力度等決策部署，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，深化“放管服”改革，進一步完善礦產(chǎn)資源管理，現(xiàn)就推進礦產(chǎn)資源管理改革提出如下意見。

　　一、全面推進礦業(yè)權(quán)競爭性出讓

　　除協(xié)議出讓外，對其他礦業(yè)權(quán)以招標(biāo)、拍賣、掛牌方式公開競爭出讓，出讓前應(yīng)當(dāng)在自然資源部門戶網(wǎng)站、同級自然資源主管部門門戶網(wǎng)站(或政府門戶網(wǎng)站)和政府公共資源交易平臺(礦業(yè)權(quán)交易平臺)公告不少于20個工作日。以招標(biāo)方式出讓的，依據(jù)招標(biāo)條件，綜合擇優(yōu)確定中標(biāo)人。以拍賣方式出讓的，應(yīng)價最高且不低于底價的競買人為競得人;以掛牌方式出讓的，報價最高且不低于底價者為競得人，只有一個競買人報價且不低于底價的，掛牌成交。

　　繼續(xù)推進油氣(包括石油、烴類天然氣、頁巖氣、煤層氣、天然氣水合物，下同)探礦權(quán)競爭出讓試點。在全國范圍內(nèi)探索以本附件所列的出讓收益市場基準(zhǔn)價確定的價格等作為油氣探礦權(quán)競爭出讓起始價，開展油氣探礦權(quán)競爭出讓試點，探索積累實踐經(jīng)驗，穩(wěn)步推進油氣勘查開采管理改革。

　　二、嚴格控制礦業(yè)權(quán)協(xié)議出讓

　　稀土、放射性礦產(chǎn)勘查開采項目或國務(wù)院批準(zhǔn)的重點建設(shè)項目，自然資源主管部門可以協(xié)議方式向特定主體出讓礦業(yè)權(quán)?；诘V山安全生產(chǎn)和資源合理開發(fā)利用等考慮，已設(shè)采礦權(quán)深部或上部的同類礦產(chǎn)(《礦產(chǎn)資源分類細目》的類別，普通建筑用砂石土類礦產(chǎn)除外)，需要利用原有生產(chǎn)系統(tǒng)進一步勘查開采礦產(chǎn)資源的，可以協(xié)議方式向同一主體出讓探礦權(quán)、采礦權(quán)。協(xié)議出讓礦業(yè)權(quán)，必須實行價格評估、結(jié)果公示，礦業(yè)權(quán)出讓收益由自然資源主管部門根據(jù)評估價值、市場基準(zhǔn)價確定。

　　地方自然資源主管部門協(xié)議出讓礦業(yè)權(quán)須征求同級地方人民政府意見，需自然資源部協(xié)議出讓的礦業(yè)權(quán)應(yīng)先征求省級人民政府意見。已設(shè)采礦權(quán)深部或上部需要協(xié)議出讓的探礦權(quán)采礦權(quán)除外。

　　三、積極推進“凈礦”出讓

　　開展砂石土等直接出讓采礦權(quán)的“凈礦”出讓，積極推進其他礦種的“凈礦”出讓，加強礦業(yè)權(quán)出讓前期準(zhǔn)備工作，優(yōu)化礦業(yè)權(quán)出讓流程，提高服務(wù)效率，依據(jù)地質(zhì)工作成果和市場主體需求，建立礦業(yè)權(quán)出讓項目庫，會同相關(guān)部門，依法依規(guī)避讓生態(tài)保護紅線等禁止限制勘查開采區(qū)，合理確定出讓范圍，并做好與用地用海用林用草等審批事項的銜接，以便礦業(yè)權(quán)出讓后，礦業(yè)權(quán)人正常開展勘查開采工作。

　　對屬礦業(yè)權(quán)出讓前期工作原因而導(dǎo)致的礦業(yè)權(quán)人無法如期正常開展勘查開采工作的，自然資源主管部門可以撤回礦業(yè)權(quán)，并按有關(guān)規(guī)定退還礦業(yè)權(quán)出讓收益等已征收的費用。

　　四、實行同一礦種探礦權(quán)采礦權(quán)出讓登記同級管理

　　解決同一礦種探礦權(quán)采礦權(quán)不同層級管理帶來的問題。自然資源部負責(zé)石油、烴類天然氣、頁巖氣、天然氣水合物、放射性礦產(chǎn)、鎢、稀土、錫、銻、鉬、鈷、鋰、鉀鹽、晶質(zhì)石墨14種重要戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的礦業(yè)權(quán)出讓、登記;戰(zhàn)略性礦產(chǎn)中大宗礦產(chǎn)通過礦產(chǎn)資源規(guī)劃管控，由省級自然資源主管部門負責(zé)礦業(yè)權(quán)出讓、登記。其他礦種由省級及以下自然資源主管部門負責(zé)。

　　五、開放油氣勘查開采市場

　　在中華人民共和國境內(nèi)注冊，凈資產(chǎn)不低于3億元人民幣的內(nèi)外資公司，均有資格按規(guī)定取得油氣礦業(yè)權(quán)。從事油氣勘查開采應(yīng)符合安全、環(huán)保等資質(zhì)要求和規(guī)定，并具有相應(yīng)的油氣勘查開采技術(shù)能力。

　　六、實行油氣探采合一制度

　　根據(jù)油氣不同于非油氣礦產(chǎn)的勘查開采技術(shù)特點，針對多年存在的問題，油氣礦業(yè)權(quán)實行探采合一制度。油氣探礦權(quán)人發(fā)現(xiàn)可供開采的油氣資源的，在報告有登記權(quán)限的自然資源主管部門后即可進行開采。進行開采的油氣礦產(chǎn)資源探礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)在5年內(nèi)簽訂采礦權(quán)出讓合同，依法辦理采礦權(quán)登記。

　　七、調(diào)整探礦權(quán)期限

　　根據(jù)礦產(chǎn)勘查工作技術(shù)規(guī)律，以出讓方式設(shè)立的探礦權(quán)首次登記期限延長至5年，每次延續(xù)時間為5年。探礦權(quán)申請延續(xù)登記時應(yīng)扣減首設(shè)勘查許可證載明面積(非油氣已提交資源量的范圍/油氣已提交探明地質(zhì)儲量的范圍除外，已設(shè)采礦權(quán)礦區(qū)范圍垂直投影的上部或深部勘查除外)的25%，其中油氣探礦權(quán)可扣減同一盆地的該探礦權(quán)人其他區(qū)塊同等面積。

　　本意見下發(fā)前已有的探礦權(quán)到期延續(xù)時，應(yīng)當(dāng)簽訂出讓合同，證載面積視為首設(shè)面積，按上述規(guī)定執(zhí)行。

　　探礦權(quán)出讓合同已有約定的，按合同執(zhí)行。

　　八、改革礦產(chǎn)資源儲量分類

　　為最大化降低社會認知和信息交易成本，按照“有沒有”“有多少”“可采多少”的邏輯，將礦產(chǎn)勘查分為普查、詳查、勘探三個階段?？茖W(xué)確定礦產(chǎn)資源儲量分類分級，將固體礦產(chǎn)簡化為資源量和儲量兩類，資源量按地質(zhì)可靠程度由低到高分為推斷資源量、控制資源量和探明資源量三級，儲量按地質(zhì)可靠程度和可行性研究的結(jié)果，分為可信儲量和證實儲量兩級。

　　油氣礦產(chǎn)分為資源量和地質(zhì)儲量兩類，資源量不再分級，地質(zhì)儲量按地質(zhì)可靠程度分為預(yù)測地質(zhì)儲量、控制地質(zhì)儲量和探明地質(zhì)儲量三級。企業(yè)可根據(jù)技術(shù)能力確定技術(shù)可采儲量，根據(jù)經(jīng)營決策確定經(jīng)濟可采儲量。

　　九、取消礦產(chǎn)資源儲量登記事項

　　簡化歸并評審備案和登記事項，縮減辦理環(huán)節(jié)和要件，提高行政效率。礦產(chǎn)資源儲量登記書內(nèi)容納入評審備案管理，不再作為礦業(yè)權(quán)登記要件，將評審備案結(jié)果作為統(tǒng)計的依據(jù)。

　　自然資源主管部門依據(jù)礦業(yè)權(quán)人或壓礦建設(shè)項目單位礦產(chǎn)資源儲量評審備案申請，對礦產(chǎn)資源儲量報告進行審查，出具評審備案文件。自然資源主管部門可委托礦產(chǎn)資源儲量評審機構(gòu)根據(jù)評審備案范圍和權(quán)限組織開展評審備案工作，相關(guān)費用納入財政預(yù)算。

　　十、明確評審備案范圍和權(quán)限

　　縮減礦產(chǎn)資源儲量政府直接評審備案范圍，減輕礦業(yè)權(quán)人負擔(dān)。探礦權(quán)轉(zhuǎn)采礦權(quán)、采礦權(quán)變更礦種與范圍，油氣礦產(chǎn)在探采礦期間探明地質(zhì)儲量、其他礦產(chǎn)在采礦期間資源量發(fā)生重大變化的(變化量超過30%或達到中型規(guī)模以上的)，以及建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)編制礦產(chǎn)資源儲量報告，申請評審備案。不再對探礦權(quán)保留、變更礦種，探礦權(quán)和采礦權(quán)延續(xù)、轉(zhuǎn)讓、出讓，劃定礦區(qū)范圍，查明、占用儲量登記，礦山閉坑，以及上市融資等環(huán)節(jié)由政府部門直接進行評審備案。

　　自然資源部負責(zé)本級已頒發(fā)礦業(yè)權(quán)證的礦產(chǎn)資源儲量評審備案工作，其他由省級自然資源主管部門負責(zé)。涉及建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)的，由省級自然資源主管部門負責(zé)評審備案，油氣和放射性礦產(chǎn)資源除外。積極培育礦產(chǎn)資源儲量評審市場服務(wù)體系，滿足企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和市場需要。定期開展礦產(chǎn)資源儲量現(xiàn)狀調(diào)查，夯實資源本底數(shù)據(jù)。

　　十一、規(guī)范財政出資地質(zhì)勘查工作

　　中央或地方財政出資勘查項目，不再新設(shè)置探礦權(quán)，憑項目任務(wù)書開展地質(zhì)勘查工作。本意見下發(fā)前已設(shè)探礦權(quán)的，自然資源主管部門可以繼續(xù)辦理探礦權(quán)延續(xù)，完成規(guī)定的勘查工作后注銷探礦權(quán)，由自然資源主管部門面對各類市場主體公開競爭出讓礦業(yè)權(quán)。

　　本意見自2020年5月1日起實施，有效期三年。本意見實施前已印發(fā)的其他文件與本意見規(guī)定不一致的，按照本意見執(zhí)行。

　　自然資源部

　　2019年12月31日